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La "conférence de citoyens" sur les services publics locaux élaborée par l’Institut de la Gestion Déléguée
1. Qu’est ce qu’une conférence de citoyens ? La conférence de citoyens est un outil méthodologique permettant de faire participer des citoyens à l’élaboration d’une stratégie ou d’une décision les concernant. Elle a pour spécificité de mettre l’accent sur la montée en compétence des citoyens et le débat avant la formulation de l’avis. Ainsi on distingue traditionnellement deux phases : La première est la phase pédagogique durant laquelle les citoyens prennent connaissance de l’existant, des débats entre politiques ou professionnels. Durant cette phase, il importe que tous les points de vue soient exprimés. Les experts doivent donc être choisis en toute neutralité. Cette phase est généralement assez longue et nécessite une logistique importante. La seconde est phase de décantation, de recherche de solutions et d’écriture durant laquelle le groupe de citoyens prend du recul et débat en son sein des recommandations à formuler.
La phase pédagogique ne ressemble pas pour autant à celle des bancs de l’école, où des experts feraient des exposés devant un public silencieux. Les exposés, dont bénéficient les participants donnent, en effet, lieu à des débats riches et « sans langue de bois ».
L’animation des débats par des spécialistes de la « distribution de la parole », aussi bien durant la phase pédagogique que durant la phase de décantation et d’écriture, est donc un atout pour favoriser l’expression de tous, y compris de ceux qui n’en ont pas l’habitude.
A l’origine, la méthode a été inventée dans le milieu médical américain pour débattre de sujets qui faisaient l’objet d’une controverse entre praticiens. Cette méthodologie a été reprise par le Danish Board of Technology pour organiser des débats de société avec des citoyens à la base ordinaires sur des sujets comportant une incertitude scientifique ou technologique et faisant l’objet d’une controverse. L’objectif était d’arriver à la construction collective de décisions dans un environnement incertain, en sortant de la confrontation politique ou scientifique. Progressivement la méthodologie a été adaptée et utilisée pour produire un avis citoyen y compris sur des questions ne comportant pas d’incertitudes scientifiques ou technologiques. L’adaptabilité de la conférence de citoyens aux publics et aux sujets est donc un autre de ses atouts. Il existe ainsi une diversité dans la typologie même d’organisation des conférences de citoyens. Il n’y a pas toujours d’animateur extérieur, la phase de décantation peut être suivie d’un débat public (ouvert à tous les acteurs), d’un débat privé (entre le commanditaire et les citoyens) ou, au contraire, ne donner lieu à aucun débat. L’essentiel est le respect des principes de neutralité, d’équité dans la distribution de la parole et de respect de tous les points de vue.
2. Comment s’est déroulée la conférence de citoyens sur les services publics locaux ? La conférence de citoyens sur les services publics locaux a été pilotée par un comité des partenaires regroupant autour de l’IGD l’ensemble des acteurs des services (élus, associations, opérateurs, ministères…). L’objectif était d’appliquer le même principe d’équité d’expression prévu pour les citoyens-usagers, à un autre niveau : celui de la conception du processus. Les choix concernant les services étudiés, la question posée aux usagers, les experts nationaux qu’allaient rencontrer les usagers, ont ainsi été pris collectivement par le comité des partenaires.
Le panel des citoyens-usagers a réuni 14 personnes, 6 hommes et 8 femmes, de toutes catégories professionnelles, de tous âges, habitant différents coins de France et recrutées à l’aide de l’institut de sondage BVA. Pour arriver à ce nombre 1000 personnes ont d’abord été contactées, 200 se sont portées volontaires mais beaucoup moins se sont dites prêtes à s’investir dans un tel processus. Le nombre de participants est toutefois satisfaisant car la conférence de citoyens est un outil utilisé pour de petits panels de 10 à 25 participants.
Toutes les actions que l’IGD et ses partenaires d’une part, les citoyens-usagers d’autre part, se sont engagés à mener pour le bon déroulement de la conférence, ont été consignées dans une Charte des engagements réciproques signée par tous à l’ouverture de la Conférence de citoyens à Nantes le 24 octobre 2008.
Les phases pédagogiques, de décantation et d’écriture se sont déroulées sur 4 mois. Elles ont nécessité six journées et demie de travail sur le terrain : à Nantes Métropole du 24 au 25 octobre 2008, au Grand Dijon du 5 au 6 décembre 2008 et à la Communauté urbaine de Nice Côte d’Azur du 23 au 25 janvier 2009.
Durant ces journées, les participants ont étudié des services publics locaux avec exposés- débats et visites : les déchets et les réseaux de chaleur à Nantes, les transports en commun à Dijon, l’eau et l’assainissement à Nice et la restauration collective à Cagnes-sur-Mer. Ces rencontres leur ont permis de découvrir souvent pour la première fois, la réalité de la production de services publics. A ces occasions ou lors d’ateliers de travail en salle, ils ont échangé avec des élus, des responsables de services, des producteurs de services publics, des experts, des associations. En outre les participants ont également passé du temps à travailler chez eux et à interroger leurs propres services publics locaux.
L’Avis citoyen qu’ils ont produit à l’issue des visites, auditions, recherches personnelles et des débats internes au groupe, a été présenté à l’ensemble des acteurs des services lors d’un Débat public le 26 mars 2009, à l’Assemblée Nationale, sous le haut parrainage de Jacques Pélissard, Président de l’Association des Maires de France.
3. Quelle a été la question posée et pourquoi ? La question adressée aux citoyens-usagers dans le cadre de la Conférence de citoyens sur les services publics locaux était la suivante : « Comment les usagers-citoyens pourraient-ils prendre part à l’amélioration des services publics locaux ? »
Il s’agissait non seulement de comprendre ce qu’attendaient les citoyens-usagers de la participation, les raisons pour lesquelles les taux de participation dans les dispositifs conçus à cet effet étaient souvent faibles mais aussi de faire émerger des propositions d’actions nouvelles pour faciliter la participation à l’amélioration des services publics locaux.
4. Qui étaient les participants ? Les 14 citoyens-usagers : Alfa, Boulogne Billancourt, 53 ans Céline, Toulouse, 26 ans Christine, Allenne les Marais, 48 ans Gaëtane, Sablet, 58 ans Jacqueline, Aurensac, 60 ans Jean-Claude, Paris, 61 ans José-Pierre, St Witz, 41 ans Josiane, Rixheim, 55 ans Lionel, Lancon Provence, 41 ans Marcel, Libourne, 58 ans Martine, Saint Brieuc, 50 ans Renata, Montauban, 55 ans Violette, Dreux, 56 ans Yves, Brissac, 48 ans
Le comité des partenaires : AMF, ADF, GART, ONEMA, FONDA, Institut Paul Delouvrier, SPIE, Lyonnaise des Eaux, Keolis, Veolia Environnement, Missions Publiques, UNSPIC, FP2E, DGCL, AITF, ANDGDGARD, SNDGCT, Décider Ensemble Le groupe de travail sur la gestion participative des services publics locaux : ADCF, ADELS, ADGCF, ADF, AITF, AMF, ANDGDGARD, Association Nationale des Médiateurs, ARF, Avenance-Elior, Axe Image, BVA, Campus Veolia Environnement, Centre ATOM, Cercle Français de l’Eau, CLCV, CNFPT, Communication Publique, Décider Ensemble, DGCL, DGME, CNDP, EIFFAGE, FG3E, FP2E, FONDA, France Qualité Publique, GART, IGD, Institut Paul Delouvrier, LATTS, Lyonnaise des Eaux, Médiateur de la République, Missions Publiques, Observatoire de la Démocratie Locale, Participation Citoyenne, SIPPEREC, SNDGCT, SOFRES, Suez Environnement, UNSPIC, UTP, Veolia Propreté, Veolia Transport
5. Quelle contribution à la bonne gouvernance publique ? Un nouvel outil opérationnel de gestion participative des services publics locaux Il existe une diversité d’outils pour consulter les citoyens. On peut citer, dans le cas français, le sondage, le référendum local, le débat public, les conseils de quartiers, etc…Tout dépend en définitive des objectifs visés. Outre les arguments cités en première partie, l’intérêt de la conférence de citoyens est de produire, localement, une réflexion collective dont le résultat touche l’ensemble des acteurs. En ce sens, elle permet la coconstruction du contenu de la notion d’intérêt général souvent difficile à saisir. Les 14 participants à la conférence de citoyens ont apporté la preuve qu’un groupe de citoyens, le plus représentatif possible de la diversité sociale de la population française, était capable d’acquérir une réelle « expertise d’usage partagée » et de la traduire en recommandations opérationnelles précises. Certes, ce qui fut fait avec 14 personnes ne peut être fait à l’identique avec l’ensemble de la population concernée par tout service public mais certains enseignements généraux peuvent être tirés de l’expérience.
L’Avis citoyen explicite ainsi les bénéfices partagés d’un véritable trialogue entre usagers, élus et exploitants. Il formule des pistes pour améliorer le fonctionnement des dispositifs de participation aux services publics locaux existants, aussi bien ceux prévus par la loi que ceux mis en place par les collectivités et les opérateurs de manière volontaire. Il propose aussi de nouvelles actions pour développer l’association des citoyens-usagers à l’amélioration des services publics locaux.
Les citoyens-usagers ont notamment mis l’accent sur la nécessité de favoriser le contact avec les usagers en allant vers eux. Ils ont souligné qu’il ne suffisait pas d’écrire pour déclencher l’envie de participer mais qu’il était important d’inviter oralement les gens à participer. Ils ont constaté la méfiance des administrations à l’égard des usagers, le manque d’informations détenues par les premiers interlocuteurs en contact avec les usagers et ont recommandé en ce sens des formations à l’écoute et au dialogue pour les élus, leurs agents, les techniciens et les opérateurs. Ils ont aussi émis des recommandations pour mieux informer les usagers sur leurs services publics locaux et sur les dispositifs de participation et ainsi faire d’eux des relais actifs. La création d’une Journée annuelle du service public local et de la participation, ou l’implication de tous y compris les plus jeunes sont des actions proposées en ce sens.
Une leçon principale c’est donc que la Conférence de citoyens est un remarquable outil pour produire des réflexions et des débats de fond. La qualité des recommandations produites dans le cadre de la conférence de citoyens sur les services publics locaux a ainsi été soulignée par tous les acteurs des services présents lors du Débat public du 26 mars. Une seconde leçon tirée, c’est qu’il s’agit d’un outil qui peut être adapté à chaque territoire, en fonction des spécificités et des préoccupations du territoire. Il confère un supplément de légitimité aux décisions prises et d’autorité aux décideurs.
C’est pourquoi, il a été décidé d’élaborer une Charte de la gestion participative sur laquelle, les acteurs qui le souhaitent, pourraient s’appuyer pour transposer localement cette expérience ou, de manière plus générale, améliorer leurs services publics locaux en faisant participer les habitants. Dès à présent, les autorités organisatrices souhaitant utiliser cet outil, le peuvent en exploitant les éléments présentés dans le présent document . L’IGD a demandé aux intervenants ayant appuyé et soutenu la démarche de bien vouloir répondre aux questions des personnes publiques qui désirent organiser une telle conférence localement. D’emblée, afin de les aider dans leur organisation, sont exposés ci-après les dix points clés d’un tel projet.
Conférence de citoyens : mode d’emploi
1 – une ou des questions bien posées (1 à 5)
2 – un panel de citoyens sélectionné avec rigueur (10 à 25)
3 – un déroulé-programme clair dans différentes phases : pédagogie, propositions, rédaction
4 – une sélection pertinente des cas réels à découvrir
5 – une association des acteurs locaux et une bonne animation des travaux
6 – un pilotage général de la conférence professionnalisé et assisté d’un éventuel comité ad hoc
7 – un « avis citoyen » structuré et collégial
8 – un débat public final associant les parties prenantes et se prononçant sur les propositions de « l’avis citoyen »
9 – une communication valorisant les résultats obtenus, propositions recueillies, aptitude à travailler ensemble, films
10 – un budget adapté aux objectifs et aux ambitions de la conférence
Voir le site de l’IGD, consacré à la conférence des citoyens
L’Avis citoyen complet est téléchargeable sur le site internet de l’IGD. Le DVD des vidéos du processus complet peut être demandé par EMAIL : contacts fondation-igd.org ou pvdev fondation-igd.org ; par TELEPHONE : 01 44 39 27 00 ; ou par FAX : 01 44 39 27 07
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